sistempemerintahan Indonesia pra dan pasca amandemen UUD 1945

oleh:Dony Yusra Pebrianto,SH::Tim JLC

Sistem Pemerintahan Negara Republik Indonesia Sebelum dan Sesudah Perubahan UUD 1945

Menurut Dasril Radjab untuk mengetahui sistem apa yang dianut di Indonesia maka harus diketahui terlebih dahulu kedudukan dan hubungan lembaga-lembaga politik MPR, DPR, Presiden, dan Wakil Presiden. MPR adalah sebuah badan yang melaksanakan kedaulatan rakyat. Anggotanya terdiri atas anggota-anggota DPR, utusan daerah, utusan organisasi kekuatan social politik, dan utusan golongan-golongan[1].

Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia Republik Indonesia menurut UUD 1945, MPR merupakan lembaga negara tertinggi, sedangkan lembaga negara lainya, seperti DPR, BPK, DPA, dan MA merupakan lembaga negara yang berbeda di bawah MPR[2]. Dari apa yang telah diungkapkan tersebut terlihat jelas bahwa dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia dikenal adanya dua lembaga politik, masing-masing merupakan wakil rakyat, yakni MPR, dan DPR. Dari kedua lembaga tersebut DPR jelas merupakan lembaga legislatif.

Hal ini didasarkan pada kenyataan bahwa lembaga tersebut bersama-sama Presiden mempunyai fungsi membentuk dan menetapkan Undang-Undang. MPR juga mempunyai wewenang untuk membentuk aturan dasar. Oleh karena itu, MPR dapat juga dikatakan sebagai anggota legislatif tertinggi, sedangkan DPR lembaga legislatif sehari-hari[3].

Sebenarnya kalau kita perhatikan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam UUD 1945, MPR tidak memiliki fungsi wetgefing karena ketentuan yang terdapat dalam pasal 3 dan 37 UUD 1945 adalah fungsi groundwetgever. Seterusnya dalam penjelasan umum UUD 1945 dijelaskan pula kedaulatan rakyat dipegang oleh suatu Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia[4]. Majelis inilah yang memegang kekuasaan yang tertinggi. Presiden diangkat oleh majelis, Presiden tunduk dan bertanggung jawab kepada majelis. Dalam hal ini Presiden dalam menjalankan pemerintahanya dibantu oleh menteri-menteri negara dalam kabinetnya. Menteri-menteri negara tersebut diangkat dan diberhentikan oleh Presiden serta betanggung jawab kepada Presiden. Ini berarti, kedudukan atau jabatan menteri sangat tergantung kepada Presiden. Selain itu, Presiden sebagai kepala pemerintahan Presiden juga sebagai kepala negara dengan masa jabatan 5 tahun.

Memperhatikan penjelasan diatas jika dihubungkan dengan cirri-ciri sistem pemerintahan parlementer, maka sistem pemerintahan di Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil. Menurut Sri Soemantri yang jelas bukan sistem pemerintahan parlementer dan bukan sistem pemerintahan presidensil. Jawaban itu negatif, bagaimana yang positifnya. Lebih lanjut beliau menjelaskan pendapatnya “secara hati-hati dapat dikatakan” bahwa sistem pemerintahan di Indonesia mengandung segi-segi presidensil dan segi-segi parlementer atau dengan kata lain sistem pemerintahan Indonesia adalah sistem campuran. [5]

Adapun hal-hal yang harus diperhatikan dalam menjalankan system pemerintahan presidensial di Negara Indonesia adalah:

1. Bahwasanya tujuan Negara dapat diwujudkan apabila pembagian kekuasaan Negara dilakukan secara berimbang dan saling mengawasi (chek and balances) diantara legislatif, eksekutif, dan yudikatif, Daerah otonom, dan lembaga Negara berposisi independent lainnya.

2. Untuk menjamin keterwakilan penduduk dan keterwakilan daerah secara adil dan efektif dalam pembuatan keputusan politik, maka kekuasaan legislatif diselenggarakan oleh dua lembaga perwakilan yang memiliki kedudukan setara (bicameral). Sehingga memberi perasaan keterikatan emosional kepada pemerintah.

1. Untuk menjamin stabilitas dan kapabilitas pemerintahan, maka kekuasaan eksekutif diselenggarakan mengikuti bentuk pemerintahan presidensialyang berarti presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat.

2. Revitalisasi lembaga perwakilan dalam pelaksanaan fungsi legislasi dan anggaran daripada pelaksanaan fungsi pengawasan, sedangkan lembaga eksekutif akan lebih menonjol dalam pelaksanaan fungsi administrasi pemerintahan daripada legislasi dan anggaran.

3. Dalam menjamin kepastian hukum dan keadilan sosial pada suatu pihak maka kekuasaan yudikatif diselenggarakan oleh dua mahkamahyang secara fungsional dan personil berbeda walaupun dalam sekretariat yang sama. Mahkamah Agung menjamin kepastian hukum dan keadilan, sedangkan Mahkamah Konstitusi menjamin tertib hukum dalam arti mencegah kebuntuan konstitusional, dan menyelesaikan persengketaan perundang-undangan.

4. Demi kesejahteraan warga daerah yang adil dan merata, demokrasi pemerintahan lokal, dan demi integrasi nasional, maka daerah otonom diberi kewenangan yang sangat luas dalam rangka Negara kesatuan.

a. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia Sebelum Perubahan UUD 1945.

Sistem pemerintahan suatu negara tidak terlepas dari konstitusi negara tersebut. Begitu juga dengan negara Republik Indonesia, sejak kemerdekaan 17 Agustus 1945 sampai tahun 1999, indonesia mengalami tiga kali ganti konstitusi, yaitu UUD 1945, Konstitusi Republik Indonesia Serikat ( RIS ), UUD sementara tahun 1950, dan kemudian kembali kepada UUD 1945. Untuk mengetahui sistem pemerintahan selama Indonesia merdeka, maka konstitusi-konstitusi tersebut harus dianalisis satu persatu.

Pasal 1 ayat 2 KRIS 1949 menyatakan “Kekuasaan kedaulatan Republik Indonesia Serikat dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan senat.”[6] Lembaga negara tersebut secara bersama-sama mempunyai kewenangan membentuk undang-undang yang menyangkut hal-hal khusus. Untuk undang-undang yang tidak bersifat khusus maka pembentukanya hanya dilakukan oleh pemerintah dan DPR saja, tanpa melibatkan senat.

Pemegang kekuasaan pemerintahan menurut konstitusi RIS adalah Presiden dengan seseorang atau beberapa menteri. Presiden dalam menjalankan roda pemerintahan negara tudak dapat diganggu gugat, meteri-menterilah yang mempertanggung jawabkan roda pemerintahan baik secara bersama-sama untuk seluruhnya maupun masing-masing untuk bagianya sendiri-sendiri. Dilihat dari tanggungjawab menteri-menteri diatas, dapat disimpulkan bahwa konstitusi RIS menganut sistem pemerintahan parlementer yakni menteri-menteri baik secara bersama-sama maupun sendiri-sendiri bertanggung jawab kepada parlemen.

Sementara itu dalam UUD sementara, kedudukan presiden sebagai kepala negara jelas disebutkan. Pasal 45 ayat 1 berbunyi ”Presiden ialah kepala negara”. Ayat 2 berbunyi “dalam melakukan kewajibanya Presiden dibantu oleh Wakil Presiden”. Sedangkan pasal 83 ayat 1 mengatakan “Presiden dan Wakil Presiden tidak dapat diganggu gugat”. Ayat 2 mengatakan “menteri-menteri bertanggung jawab atas seluruh kebijaksanaan pemerintah baik bersama-sama untuk seluruhnya, maupun masing-masing untuk bagianya sendiri-sendiri”.

Dari pemaparan pasal-pasal tersebut, dapat disimpulkan bahwa sistem pemerintahan negara menurut UUDS 1950 adalah sistem pemerintahan parlementer. Hal ini disebabkan karena menteri-menteri baik secara bersama-sama maupun sendiri-sendiri yang mempertanggungjawabkan pemerintahanya. Sedangkan presiden dalam hal ini selaku kepala negara tidak dapat diganggu gugat karena seorang kepala negara dianggap tidak pernah melakukan kesalahan.

b. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945.

Setelah UUD 1945 mengalami perubahan dari yang hanya 37 pasal menjadi 73 pasal, banyak yang telah berubah. Begitu juga dalam hal sistem pemerintahan. Perubahan-perubahan tersebut adalah :

a. Pasal 4 ayat 1 mengatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD.

b. Pasal 6A mengatakan “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.”

c. Pasal 7 mengatakan “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun, sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan.”

d. Pasal 7C mengatakan bahwa “Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR.”

e. Pasal 14 berbunyi “Presiden memberi grasi dan rehabilitasi dengan memerhatikan pertimbangan Mahkamah Agung, dan presiden memberi amnesti serta abolisi dengan memerhatikan pertimbangan DPR.”

f. Pasal 17 (2) mengatakan “Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.”

Menurut Dasril Radjab[7], dari pasal-pasal yang terdapat dalam UUD 1945 bisa disimpulkan bahwa sistem pemerintahan yang dianut oleh UUD 1945 setelah perubahan adalah sistem pemerintahan presidensial, karena :

a. Presiden adalah kepala negara dan sekaligus merangkap kepala pemerintahan yang memimpin penyelenggaran pemerintahan sehari-hari.

b. Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, maka tidak bertanggung jawab kepada parlemen baik kepada DPR maupun kepada MPR.

c. Presiden dan DPR menempati kedudukan yang sejajar sehingga Presiden tidak berwenang membubarkan Parlemen.

d. Presiden mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri.

e. Presiden melaksanakan tugas dan wewenangnya selama lima tahun atau dalam masa jabatan yang tetap (fixed term).

---

[1] Dasril Radjab. Op.Cit. hlm. 69

[2] Lok.Cit.

[3] Sri Soemantri. Sistem Pemerintahan Negara-Negara Asean, Tarsito, Bandung, 1976, hlm, 54

[4] Op. Cit

[5] Sri Soemantri . Op.Cit. hlm. 56

[6] Indonesia, Konstitusi Republik Indonesia Serikat 1949, psl. 1 ayat (2).

[7] Dasril Radjab, Op.Cit, Hal 94.

DEMOKRASI LOKAL DALAM PILKADA INDONESIA

DEMOKRASI LOKAL DALAM PEMILIHAN KEPALA DAERAH LANGSUNG DI INDONESIA*)

Abstrak

Pelaksanaan demokrasi dapat dilakuakan dengan dua cara yaitu demokrasi langsung dan perwakilan dan secara hirarkhi negara terdapat demokrasi tingkat nasional dan lokal. Di Indonesia pada masa eforia politik da satu sisis dan ketidak percayaan rakyat pada elit politik menjadikan proses rekrutmen mengarah pada demokrasi langsung, termasuk pemilihan kepala daerah. Pemilihan kepala daerah secara langsung merupakan fenomena kenegaraan baru di Indonesia. Hal ini menyusul pemilihan elit eksekutif nasional yang juga dilakukan secara langsung. Pilkada langsung pertama kali akan dilakkan di 224 pemerintah daerah di Indonesia, sehinga segala hal yang melandasinya perlu dibahas dengan seksama. Dalam hal ini kita perlu memperhatikan hubungan negara dan rakyat dalam bingkai demokrasi lokal, asas desentralisasi dan proses kebijakan publik dan partisipasi politik rakyat daerah. Dari pelakasanaan komponen-komponen tadi   kita akan melihat beberapa buka ke depan bagaimana pesta demokrasi lokal di negara Indonesia akankah terjadi perkembangan reformasi politik lokal atau hanya an old one in a new bottle.

A. Pendahuluan
      Hubungan antara pemerintahan (state) dengan warga negara/rakyat (society) selalu berada dalam bingkai interaksi politik diantara keduanya dalam wujud organisasi negara. Hubungan state and society ini dapat tergambarkan dalam icon yang diberi label demokrasi. Sejak lama, sebagai gambaran besar, demokrasi  menjadi cara terbaik dalam perkembangan organisasi negara modern. Demokrasi yang dimaksud merupakan instrumen universal, namun juga memiliki karakteristik ideografis dalam hal-hal tertentu. Misalnya kita akan menemukan adanya demokrasi liberalis, demokrasi sosialis dan bahkan demokrasi Pancasila. Sementara dalam hirarkhi suatu negara jangkauan pengaruh, kita bisa merujuk pada dua jenis atau kelompok demokrasi, yaitu demokrasi dalam lingkup negara dan demokrasi lokal.

      Tulisan ini bermaksud mendeskripsikan demokrasi dalam tataran lokal pada ranah ideografis Indonesia dengan memfokuskan diri pada fenomena pemilihan kepala daerah secara langsung. Dalam tulisan ini akan dikemukakan hal-hal yang berkaitan dengan: demokasi lokal, asas desentralisasi, kebijakan publik, pemilu kepala daerah langsung , dan pertisipasi politik di Indonesia.


B. Demokrasi Lokal
      Demokrasi sebagai aspek penting berkaitan dengan pemerintahan dengan hirarkhi kekuasaan yang terdapat dalam suatu sistem politik negara. Artinya, akan terdapat sistem politik nasional yang didalamnya terdapat sub sistem politik daerah dalam bingkai sistem negara yang dianutnya. Pemilahan demokrasi lokal ini bukan berarti terdapat determinasi wilayah pemberlakuan demokrasi atau bahkan terdapat perbedaan demokrasi dari induknya. Dalam tulisan ini demokrasi lokal ditujukan sebagai bagian utuh dari demokrasi di Indonesia dalam pelaksanaan rekrutmen elit politik di pemerintahan daerah.

      Demokrasi lokal merupakan bagian dari subsistem politik suatu negara yang derajat pengaruhnya berada dalam koridor pemerintahan daerah. Di Indonesia Demokrasi lokal merupakan subsistem dari demokrasi yang memberikan peluang bagi pemerintahan daerah dalam mengembangkan kehidupan hubungan pemerintahan daerah dengan rakyat di lingkungannya.

      Semenjak era reformasi, demokrasi yang diusung mengarah pada demokrasi partisipatif atau langsung, salah satunya karena banyak pejabat politik yang tidak melakukan tanggung jawabnya dengan baik, sehingga legitimasi mereka lemah. Di sisi lain memunculkan ketidak percayaan rakyat pada penguasa mendorong rekrutmen pejabat politik ke arah demorasi langsung. Sehingga tidak mengherankan bila rekrutmen hampir semua jabatan politik dilaksanakan dalam format demokrasi yang bergerak pada hubungan state and society secara langsung. Mulai dari pemilihan anggota DPR, DPD, dan DPRD. Kemudian dilanjutkan dengan pemilihan umum presiden dan wakil presiden. Pada fase demokrasi langsung ini merupakan era baru reformasi politik di Indonesia yang pertama kali digelar sejak kemerdekaan Indonesia. Rekrutmen politik skala nasional ini merupakan perkembangan demokrasi yang mendapat pengakuan dunia karena keberhasilannya.

      Sebagai tindak lanjut dari keberhasilan rekrutmen poltik dalam tataran demokrasi ini, pada tahun 2005 ini akan juga melakukan proses rekrutmen politik elit daerah sebagai kelanjutan dari pemilihan umum presiden dan wakil presiden yang talah melahirkan pasangan pemimpin politik berbasis legitimasi rakyat, yaitu Bapak Susilo Bambang Yudoyono dan Jusuf Kalla. Pemilihan Kepala daerah merupakan proses demokrasi yang akan menyetarakan legitimasinya dengan keberadaan DPRD yang telah dipilih secara langsung.

      Demokrasi lokal dalam pemilihan kepala daerah, menjadi momentum yang masih memberikan pertanyaan besar dalam pelaksanaannya. Pertanyaan ini berkaitan dengan demokrasi partisipatoris yang akan dilakukan. Betapa tidak, pemberian kedaulatan rakyat daerah pada elitnya masih diwarnai ketidakjelasan, baik dari prosdur kerja penyelenggara maupun peserta dan posisi pemilihnya.

      Dari sisi kedaulatan rakyat daerah, demokrasi lokal dibangun untuk memberikan porsi yang seharusnya diperoleh rakyat lokal dalam pemberian legitimasi pada elit eksekutifnya. Selama ini rakyat daerah memberikan kedaulatan hanya pada legislatif daerah saja--melalui pemilu legislatif. Maka merujuk pada konsep trias politica-nya Montesquieu pemisahan kekuasaan atas tiga lembaga negara untuk konteks pemerintahan daerah terletak pada lembaga eksekutif dan legislatif daerah, sedangkan dalam kerangka yudikatif menginduk pada kelembagan pusat. Hal ini terkait dengan pola hubungan pemerintahan pusat daerah dalam asas desentralisasi. Kedaulatan rakyat dalam kerangka sistem pemerintahan dapat dibagi kedalam hirarkhi demokrasi nasional dan lokal dari tata cara rekrutmen politiknya.

      Ketidakpercayaan rakyat dan era reformasi mendorong adanya pilkada langsung. Hal ini tidak langsung berkatan dengan baik atau tidaknya demokrasi, karena di negara lain uga terdapat variasi pelaksanaan demokrasi baik yang langsung, perwakilan bahkan dengan appointment. Derajat kepentingannya adalah terpilihnya pejabata politik yang akuntabel sesuai dengan needs for achievment rakyatnya


C. ASAS DESENTRALISASI

      Desentralisasi merupakan salah satu asas dalam penyelenggaraan pemerintahan yang bertujuan untuk sharing power dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dekat dengan rakyatnya. Sementara itu, Cornelis Lay (2003) menyatakan bahwa dengan desentralisasi pengaturan politik dan pemerintahan yang stabil dapat dilakukan. Dengan desentralisasi dapat diakomodasi sharing of power, sharing of revenue, dan penguatan lokalitas, selain pengakuan dan penghormatan terhadap identitas daerah6. Berkaitan dengan sharing of power maka pemberian desentralisasi secara devolusi menjadi penting. Apalagi dalam era reformasi ini yang akan memunculkan pemilu lokal bagi elit ekesekutif secara langsung tentunya akan terjadi penguatan dalam sistem pemerintahan daerah.

      Desentralisasi merupakan bentuk hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang pada umumnya memiliki dua bentuk yaitu: Debvolusi dan dekonsentrasi. Dalam ideografis Indonesia kita pernah mengenal asas tugas pembantuan atau medebewind sebagai bagian dari desentralisasi. Berdasarkan ranah politik pemerimtahan maka desentralisasi yang berkaitan dengan otonomi penyelengaraan pemerintahan di daerah adalah devolusi. Sementara dekonsentrasi masih merupakan kepanjangan tangan  kebijakan pusat di daerah.

      Asas desentralisasi ini memberikan peluang bagi daerah untuk dapat mengurus rumah tangga pemerintahan sendiri walaupun tetap dalam bingkai sistem negara kesatuan. Dengan asas ini pula secara garis besar rekrutmen, responsibilitas dan akuntabilitas politik dapat dilaksanakan dan bersifat final di pemerintahan daerah.

Berdasarkan asas desentralisasi hubungan rakyat dan pemerintahan daerah berada dalam koridor demokrasi daerah. Pelibatan pemerintahan daerah dalam mengurus kewenangannya merupakan keleleuasaan yang bertujuan untuk pengembangkan demokrasi daerah dan pembangunan daerah yang pada gilirannya mengarah pada kesejahteraan rakyat di wilayah kerja daerahnya.

      Dalam perkembangannya asas desentralisasi yang berbentuk devolusi telah mengalami perubahan yang mendasar. Salah satu contoh yang sekatrang menjadi isu nasional adalah tentang pemilihan kepala daerah baik di pemda propinsi maupun pemda kabupaten dan kota. Berdasarkan Undang-undang no 5 tahun 1974 rekrutmen eksekutif daerah berada di legilslatif daerah dengan masih ada intervensi dari pemerintah pusat. Berdasarkan undang-undang no 22 tahun 1999, kepala daerah dipilih oleh legislatif daerah secara mandiri8. Dan pada perkembangan terkhir berdasarkan undang-undang no 32 tahun 2004, pemilihan eksekutif daerah didasarkan pada demokrasi lokal partisipatif, dimana rakyat daerah yang bersangkutan melakukan pemilihan secara langsung. Sementara itu pelaksana atau penyelenggara pemilu yang berdasarkan dua undang-undang pemerintahan daerah terdahulu berada dalam legislatif daerah, untuk pemilu eksekutif daerah yang akan dilaksanakan pada tahun 2005 ini berada di Komisi Pemilihan Umum Daerah yang bertangung jawab pada legislatif daerah. Dalam hal ini terdapat lompatan besar dalam rekrutmen eksekutif daerah.

      Semangat desentralisasi telah bergerak dari seputar lingkaran pemerintah pusat dan legislatif daerah ke arah rakyat daerah yang berdaulat. Tentunya lompatan ini harus diimbangi dengan format pelaksanaan yang jelas baik secara politik, hukum maupun adminstrasi negara. Kenapa demikian? Hal ini berkaitan dengan tingkat kerawanan dan tantangan yang begitu besar dalam melakukan pemilu eksekutif lokal secara langsung. Konflik yang akan muncul juga akan semakin kompleks dari pemilu presiden dan wakil presiden. Sehingga payung hukum, politik dan administrasi negara menjadi penting. Ada kegelisahan dalam memaknai desentralisasi secara tersendiri apabila pada tahun 2005 ini terjadi hal yang merugikan asas ini. Terdapat sekitar 224 pasangan eksekutif daraih yang akan dipilih langsung, tentunya perlu penanganan yang baik, sehingga tidak terjadi shifting dari major descentralisation ke arah major deconsentration atau bahkan memunculkan resentralisasi sebagai sisi ekstrim dari desentralisasi.


D. KEBIJAKAN PUBLIK

      Pemilihan Kepala daerah dan wakil kepala daerah ini merupakan produk politik pemerintahan pusat dalam bentuk kebijakan publik. Membahas kebijakan publik secara langsung tentang produk politik pemilihan eksekutif daerah ini tidak akan pernah ditemukan. Kenapa demikian? Karena dalam proses pembuatan kebijakan publik di tingkat nasional pemilu sebagai produk politik berada pada undang-undang No. 12 tahun 2003 tentang pemilu dan undang-undang no 23 tahun 2003 tentang pemilihan presiden. Sementara pemilihan kepala eksekutif daerah itu berada pada Undang-undang No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

      Memang benar menurut kajian kebijakan publik semua produk kebijakan yang sudah melalui tahapan-tahapan formal kebijakan yang berlaku, setelah menadapat penetapan dan dimuat dalam lembataran negara dan tambahan lembaran negara menjadi sah secara hukum positif untuk dilaksanakan. Namun demikian, dalam kerangka politik yang secara mendasar mengarah pada esensi demokrasi, hal ini menimbulkan berbagai pertanyaan yang krusial. Seperti contohnya muncul pertanyaan tentang kemandirian penyelenggara pemilu, dan yang lainnya. Disamping itu berkaitan dengan sistem pemerintahan dalam format desentralisasi dan sentralisasi terdapat pertanyaan tentang hasil kebijakan publik yang kontradiktif terutama dalam pertanggungjawaban pelaksana pemilu dalam hal ini KPUD dengan  legislatif daerah. Terdapat kehawatiran lain berkaitan dengan sinyalemen intervensi pemerintah pusat melalui struktur lembaganya dalam prosedur pelaksanaan pilkada langsung ini.

      Bila dilihat dari tahapan pembuatan kebijakan  publik di Indonesia, khususnya dalam pembuatan undang-udang no 32 tahun 2004, kita bisa melihat adanya ketergesaan dalam pembahasannya sehingga hasilnya banyak dipertanyakan. Salah satu pertanyaan mendasar adalah pembuatan rancangan undang-undang itu tertutup dan kurang melibtakan komponen masyarakat terkait.

      Menurut Ibnu Tricahyo dari PP Otoda dalam Pembekalan anggota DPRD Kabupaten Malang memaparkan bahwa RUU perubahan undang-undang 22 tahun 1999 dengan undang-undang 25 tahun 1999, DPR baru melakukan usul melalui hak inisiatifnya kepada Presiden pada tanggal 9 pebruari 2004. Kemudian pada tahapan berikutnya Pemerintah mengajukan ke RUU yang diminta oleh DPR melalui hak inisiatifnya pada bulan mei 2004. Salah satu pokok pembahasan dari RUU pemerintahan daerh adalah berkaitan dengan pemilihan kepala daerah langsung berdasarkan amanat amandemen UUD 1945 bahwa kepala daerah dipilih secara demokratis.

      Tahapan berikutnya langsung terjadi proses formal tahapan pembuatan kebijakan publik di DPR dengan membentuk panitia khusus (pansus) dan juga dibentuk panitia kerja (panja). Ke dua panitia ini bekerja untuk membahas dua RUU perubahan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 1999. Pada bulan september 2004  ke dua RUU tersebut disetujui DPR dan pada bulan berikutnya, Oktober 2004 disahkan oleh Presiden.10 Tidak ada penyimpangan prosedur dalam tahapan internal pembuatan kebijakan publik, tetapi warna demokratis dalam pembuatan kebijakan dan singkatnya waktu pembahasan merupakan titik kelemahan dalam pembuatannya. Kita sudah mengetahui bahwa di akhir masa kerja DPR begitu banyak RUU yang masih perlu dituntaskan, dan dua RUU ini merupakan salah satu prioritas yang harus selesai sebelum habis masa kerja dewan.

      Dalam kajian kebijakan Publik tahapan pembuatan rancangan baik oleh eksekutif maupun legislatif seharusnya melibatkan stakholder dalam kebijkan publik tersebut, namun kenyataannya hal ini jarang sekali dilakukan sehingga kelompok-kelompok masyarakat yang berkepentingan dengan kebijkan tersebut sangat sulit untuk mendapatkan akses informasi perkembangannya. Berkaitan dengan RUU perubahan UU No. 22 tahun 1999, dengan sangat terbatas rancangan yang berasal dari eksekutif, legislatif dan dari kalangan LSM bisa diakses. Kemudian ketika memasuki tahapan formal juga terjadi hal yang serupa. Sehingga sinyalemen Ibnu yang menganggap pembahasan kebijakan ini tidak rasional dan cenderung instan dapat dibenarkan.

      Selain itu juga ketika pembahasan itu dilakukan Dewan Perwakilan Daerah sudah terbentuk sebagai hasil pemilu tahun 2004, tetapi mereka tidak dilibatkan di dalamnya padahal kebijkan publik tersebut menyangkut salah satu kewenanggannya.  Asosiasi pemerintah daerah maupuin eksekuit daerah juga tidak secara optimal diberikan akses, apalagi kelompok-kelompok lainnya dalam masyarakat yang sebenarnya perlu mengikuti tahapan-tahapan dalam pembahasan rancangan.

      Memang benar secara formal tahapan-tahapan kebijakan publik sudah dilakukan secara prosedural, namun denmikian dengan waktu yang terbatas dan kurang melibatkan lembaga negara baru tersebut merupakan kelemahan tersendiri. Ada kecenderungan untuk menyelesaikan sekian banyak RUU dalam sisa masa kerja DPR pada waktu itu.


E. PILKADA LANGSUNG

      Berdasarkan pembahasan terdahulu, pemilu eksekutif daerah ini berada dalam koridor demokrasi lokal dalam lingkup asas pemerintahan—desentralisasi dan didasaraan pada rel kebijakan publik UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pemilihan Kepala daerah langsung merupakan fenomena baru dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Sepanjang sejarah pemerintahan, baru sekarang ini akan dilaksanakan pilkada seara langsung yang selama tahun 2005 akan melibatkan 16 pemda Propinsi dan 118 pemda Kabupaten dan Kota di Seluruh Indonesia. Melihat begitu banyaknya pemerintah daerah yang akan melaksanakan pilkada tersebut, maka akan menjadi sangat penting bagi semua komponen yang terlibat dalam pelaksanaannya untuk memiliki persepsi yang sama, sehingga tahun 2005 ini bisa dijadikan tonggak demokrasi lokal di Indonesia. Akan sangat riskan ketika dalam pelaksanaan di 224 pemerintahan daerah itu terjadi konflik atau permasalahan yang akan merusak dan berakibat fatal pada sistem pemerintahan di Indonesia.

      Berdasarkan UU No. 32 tahun 2004, kita dapat membahas adanya perkembangan demokrasi yang semakin dekat dengan konstituennya yaitu masyarakatnya. Secara umum ini merupakan kemajuan yang sangat berarti bagi hubungan pemerintahan daerah dengan rakyatnya dalam hal penggunaan hak politiknya. Namun demikian secara lebih mendalam masih banyak hal yang perlu mendapat perhatian serius. Salah satu kekhawatiran itu munculnya usaha judicial review dari komponen masyarakat pada Mahkamah Konstitusi terhadap hal yang akan mengurangi kadar demokrasi yang dimaksudkan.

      Hal lain yang masih menjadi pertanyaan adalah pelaksanaan pilkada langsung pada daerah-daerah dengan kebijakan publik yang khusus seperti di Nangru Aceh Darussalam (NAD) dan di Papua. Berkaitan dengan adanya pemerintah daerah yang memiliki undang-undang khusus, perlu diterjemahkan lebih lanjut dalam tataran kebijakan yang bersifat politis maupun aspek hukumnya.

      Sebagai suatu sistem pemilihan partisipatif yang baru akan dilaksanakan di Indonesia ini, tentunya perlu diperhatikan keunggulan dan kelemahan dari produk kebijakan publik tentang pemilu dalam rekrutmen elit eksekutif lokal ini. Melalui format demokrasi yang sampai saat ini dianggap paling baik dalam memetakan hubungan negara dan rakyatnya baik dalam tataran politik nasional maupun lokal, dapat kita gambarkan keunggulan dan kelemahan pilkada langsung ini.

      Keunggulan pilkada langsung ini bisa dilihat dari adanya legitimasi elit eksekutif lokal terpilih berkaitan dengan dukungan rakyat daerah kepadanya ynag sebanding dengan pemilu legislatif daerah yang menjadi satu paket dengan pemilihan DPR dan DPD. Jadi berdasaarkan aspek legitimasi, pilkada langsung merupkan salah satu keunggulan yang siginifikan. Berikutnya adalah berperannya rakyat daerah dalam menentukan langsung pilihannya, tidak mewakilkan pada DPRD seperti pada periode pemilihan kepala daerah berdasarkan UU No. 22 tahun 1999. Secara umum pemberian hak politik dalam menentukan elit eksekutif lokal ini merupakan keunggulan dari UU pemerintahan daerah yang baru.

      Membatasi terjadinya politik uang dikalangan elit pemerintahan daerah, yang pada waktu pilkada lalu bermuara pada penyelenggranya, yaitu DPRD melalui kepanjangan tangan fraksi. Jadi dimungkinkan melemahnya politik uang tentunya apabila dipenuhi syarat dalam pencalonan dan pemilihannya. Selain itu juga memberikan kesan lebih obyektif. Rakyat pemilih juga sudah terbiasa dalam rekrutmen langsung kepala desa. Bahkan baru-baru ini di akhir tahun 2004, kita sudah berhasil dalam melakukan rekrutmen elit eksekutif nasional dalam pemilu presiden dan wakil presiden secara langsung.

      Sedangkan bila dibahas berdasarkan kemungkinan kelemahan yang akan terjadi, kita bisa mendeteksi adanya pengalihan money politics dari lembaga DPRD ke partai politik yang memiliki hak untuk mengajukan calon. Tidak menutup kemungkinan pula terjadinya money politics ini meluas pada komponen-komponen masyarakat lainnya.

      Kastorius Sinaga (2003) menyatakan bahwa dalam kerangka sistem negara unitarian tidak dimungkinkan adanya negara dalam negara. Artinya bingkai sistem pemerintahan daerah merupakan bagian dari atau subsistem dari sistem pemerintahan nasional. Secara hirarkhi,  pemerintah pusat merupakan atasan bagi pemerintahan daerah. Namun demikian akan terjadi tendensi kelemahan dalam peluang intervensi pemerintah pusat dalam pilkada langsung ini. Banyak kalangan akademisi dan LSM yang menengarai warna resentralisasi dalam pesta demokrasi lokal ini. LSM Cetro menyatakan  bahwa akan terjadi intevensi pemerintah pusat bila Peraturan Pemerintah sebagai amanat dari UU No. 32 tahun 2004 ini mengatur terlalu banyak KPUD sebagai penyelenggara pilkada langsung di satui sisi dan meniadakan sifat independen, mandiri dan nasional.

      Bila dilihat dari sudut pandang penyelenggraan pilkada langsung ini, maka akan terdapat aktor-aktor yang terlibat baik sebagai penyelenggara, penanggung jawab, peserta dan pemilih (voter) yang berbeda ketika pilkada berada ditangan DPRD. Berdasarkan undang-undang yang baru tentang pemerintahan daerah, aktor penyelenggara pemilu adalah Komisi Pemilihan Umum Daerah. Dalam hal ini telah terjadi pemutusan sifat independen, mandiri  dan sifat nasionalnya. KPUD ini bertangung jawab pada DPRD. KPUD sebagai lembaga independen dan nasional diserahi tugas seperti penerimaan tugas otonom, hal ini menimbulkan pertanyaan dalam hubungan ketatanegaraan di Indonesia.

      DPRD merupakan penanggung jawab Pilkada langsung karena pintu pertanggungjawaban penyelenggaraan berada ditangannya. Penganggaran dan pelaporan pelaksanaan pilkada langsung berada di DPRD. Sementara di lembaga ini terdapat fraksi yang pada dasarnya merupakan kepanjangan tangan dari partai politik  sesuai dengan jenjang hirarkhinya. Tentunya hal ini akan mengakibatkan adanya polarisasi DPRD sebagai lembaga penanggung jawab pilkada langsung di satu sisi dan sebagai kepanjangan partai politik yang melakukan penjaringan calon pasangan kepala daerah. Conflict of interest kemungkinan tidak bisa terhindarkan, dan bila terjadi tentu saja akan mengurangi kadar demokrasi lokal yang partisipatif yang baru mulai dibangun.

      Aktor berikutnya adalah elit-elit partai politik dalam hirakhi lokal. Mereka ini merupakan partai politik yang memiliki 15 per sen kursi di DPRD. Parpol ini akan melakukan penjaringan calon pasangan kepala daerah, yang tentu saja memiliki kewenangan penuh untuk meloloskan atau tidak calon pasangan tadi. Hal ini dimungkinkan karena satu-satunya pintu bagi pencalonan pasangan kepala daerah hanya melalui mereka.

      Aktor lain dalam pilkada yang sebenarnya merupakan pemegang kedaulatan poitik dalam aras lokal adalah rakyat pemilih. Hak Politik mereka akan sangat menentukan kemenanganan pasangan calon kepala dan wakil kepala daerah. Jumlah pemilih yang menggunakan haknya secara sah yang mencapai 25 % akan mengantarkan pasanagan calon menjadi elit eksekutif daerah. Lembaga eksekutif daerah juga berperan sebagai fasilitator dalam tahapan persiapan dan pelaksanaan pilkada langsung itu.

      Aktor yang berada dalam bayang-bayang secara implisit memunculkan pengaruhnya adalah kelompok pemodal yang mempunyai kepentingan yang bersandar pada sosok pasangan calon yang akan terpilih. Apabila berdasarkan kasus-kasus pemilihan terdahulu yang berada dalam lingkup DPRD, mereka berada di balik dukungan melalui organ DPRD itu, namun untuk pilkada langsung ini, tentunya akan melalukan cara yang berbeda. Tujuan akhirnya menjadikan jagoannya terpilih dan pada gilirannya akan memberikan peluang bagi kepentingannya. Sinyalemen ini mulia berkembang karena dalam pilkada dengan sistem yang berbeda sudah sering terjadi, dimana suara DPRD sebagai wakil rakayat tersisihkan menjadi sekedar wakil kepentingan kaum pemodal ini. Tapi mudah- mudahan dalam pilkada langsung ini, pengaruh mereka tidak ada atau dapat dipersempit ruang geraknya. Perlu kesadaran tinggi sebagai warga negara yang baik, legislator yang baik dan elit partai politik yang baik pula untuk memeranginya.

      Dalam pentahapan penyelenggraan pilkada langsung ini, dalam UU No 32 tahun 2004 merunut pada pentahapan pemilihan legislatiuf dan secara khusus pada pemilu presiden. Tahapan dimulai melalui berakhirnya masa jabatan kepala daerah, kemudian ke pendaftaran pemilih, pendaftaran calon peserta pilkada, kampanye dan pemungutan dan pengitungan suara, penetapan calon terpilih dan pelantikan calon terpilih sebagai pasangan kepala daerah dan wakil kepala daerah. Di dalamnya termasuk sosialisasi tahapan-tahapan tadi, yang secara garis besar terbagi ke dalam dua tahapan yaitu tahapan persiapand ana tahapan pelaksanaan.

      Derajat kepentingan tahapan ini tentunya berbeda-beda diantara aktor-aktor yang berkaitan dengan pilkada langsung ini, bagi pemilih sebagai warga negara yang baik maka tahap pendaftaran pemilih, partsispasi dalam kampanye, dan tahapan pemungutan suara menjadi tiga tahapan penting disamping peka terhadap sosialisasi yang dilakukan oleh fihak penyelenggara. Bagi KPUD tentunya semua tahapan menjadi penting berkaitan dengan tugas dan kewajiban dalam mensuksekan tugas ke tiganya dalam pilkada langsung ini. Bagi DPRD tentunya juga sangat memperhatikan fungsi sebagai penanggungjawab penyelenggaraan pilkada langsung ini terutama dalam penetapan anggaran, diferensiasi fungsi lembaga dan sebagai kepanjangan partai politik, juga dalam pemilihan panitia pengawas pemilu. Apabila semua aktor yang terlibat berperan sebagaimana fungsinya masing-masing dalam koridor kebijakan publik yang berlaku, maka diharapkan pilkada langsung yang akan dislenggarakan di setengah pemda propinsi dan di 108 pemda kabupaten dan kota di seluruh Indonesia pada tahun 2005 ini, akan menjadi tonggak sejarah perkembangan demokrasi lokal dan tentunya akan melenglkapi dua pemilu sebelumnya yang secara umum berhasil dengan baik.


G. PARTISIPASI POLITIK

      Pilkada langsung yang akan diselenggrakan mulai tahun 2005 ini, tidak akan terlepas dari pentingnya partisipasi politik rakyat. Kalaupun tidak ada batasna yang jelas bahwa jumlah pemilih yang menggunakan haknya secara sah sebagai indikator keberhasilan pemilu tersebut, namun kita bisa melihat derajat partispasi politik sebagai respon atas pentingnya rekrutmen politik elit daerah.

      Banyak batasan yang diberikan oleh ahli-ahli politik dalam literatur-literaturnya. Salah satu definisi Partisipasi politik yang berkaitan dengan pilkada langsung ini dapat dilihat dari pendapatnya Miriam Budiardjo (1994) yang menayatakan bahwa “Kegiatan individu atau kelompok secara aktif dalam kehidupan politik , memilih pimpinan negara dan terlibat dalam mempengaruhi kebijakan publik” sebagai batasan dari partisipasi politik. Hal senada juga diungkapakan oleh Herbert McClosky yang dikutip oleh Budiardjo (1994) yang berkaitan dengan sifat sukarela dan proses pemilihan penguasa.

      Keterlibatan secara sukarela dalam pilkada merupakan indikator positif atau negatifnya rakyat daerah sebagai warga yang mempunyai hak politik sebagai voter. Tentu saja rakyat sebagai waraga negara agar dapat berperan aktif dalam partisipasi politik perlu terpaan pendidikan politik dari berbagai agennya. Tanpa terpaan itu maka sukar untuk mendapatkan kadar partispasi politik yang baik dalam kerangka demokrasi.

      Bentuk partispasi politik rakyat daerah dalam pilkada langsung ini dapat dilihat dari berbagai bentuknya, mulai dari sebagai orang atau kelompok yang apolitis, pengamat, maupun  partisipan14 Seperti pada dua pemilu yang lalu maka akan ada prosentasi rakyat yang apolitis dalam arti mereka yang  termasuk tak acuh dalam kegitand an proses politik. Di Indonesia,prosentase rakyat yang apolitis masih di bawah 30 % rata-rata. Sementara bentuk pengamat merupakan porsi yang paling banyak, yaitu mereka yang melakukan pengaruh dalam proses politik sebatas sebagai anggota organsisasi, hadir dalam kampanye, dan voter. Sementara dalam bentuk partisipan, diantaranya rakyat terlibat sebagai aktivis partai, dan kelompok kepentingan. Sebagai aktivis, pertisipasi politik rakyat sudah mengarah pada derajat menduduki jabatan-jabatan organisasi/ politik.

      Sifat sukarela dan terlibat dalam rekrutmen politik serta mempengaruhi kebijakan publik merupakan warna proses politik yang dapat digambarkan dalam pemilu legisltaif adan pemilu presiden secara langsung pada tahun 2004 yang lalu. Hal yang sama juga dpat diprediksikan pada pilkda langsung tahun 2005 nanti. Kenapa ada statemn demikian ? hal ini tidak terlepas dari pengalaman praktis rakyat dalam pemilu langsung tahun 2004 tadi. Dengan tata cara dan tahapan yang relatif sama dengan pemilu presiden diperkirakan partisipasi politiknya juga tidak jauh berbeda. Namun demikian untuk menghindari antiklimaks dari partisipasi politik rtakyat daerah maka perlu media sosialisasi politik termasuk di dalamnya pendidikan politik yang memadai sehingga rakyat daerah akan merespon dalam bentuk pertisipasi politik yang memadai baik dari sudut pandang kualitas mapun kuantitasnya.

      Peran partai politik sebagai penyandang fungsi sosialisasi, pendidikan, partisipasi dan rekrutmen politik merupakan media yang sangat efektif dalam memicu partisipasi politik rakyat daerah. Disamping itu, peran KPUD dalam sosialisasi tahapan pilkada langsung juga berpengaruh pada tingkat partisipasi politik dalamap pilkada langsung ini. Terpaan pendidikan politik dari berbagai agen dalam pilkada yang dilakukan dengan baik akan berdampak pada kontribusi partisipasi politik yang baik pula. Peran partai politik yang melakukan penjarinag calon pasangan dengan obyektif dan sesuai dengan kebutuhan rakyat dalam menentukan pempinan politik daerah, akan menarik minat rakyat daerah untuk berperan serta.


F. PENUTUP

      Perkembangan demokrasi lokal dalam pemilihan kepala daerah sercara langsung merupakan peluang sekaligus tantangan yang perlu pembuktian secara nyata. Bingkai pilkada langsung ini tentunya harus diletakkana dalam asa pemerintahan—desentralisasi dalam korodor sistem negara kesatuan. Hubungan state and society dalam pemerintahan daerah di era refromasi ini merupakan tantangan dalam kehidupan pemerintahan modern Indonesia. Penyelenggaraan pilkada dengan kebijakan publik yang berlandaskan demokrasi yang melibatkan sebanyak mungkin aktor-aktor secara langsung ataupun tidak langsung akan menghasilkan  pemilu yang sesuai dengan tujuannya—penyerahan kedaulatan secara sukarela.

      Diharapkan perangkat kebijakan publik yang mendukung dan jelas, tidak adanya benturan antar kebijakan dan badan penyelenggara merupakan salaha satu kunci sukses pilkada langsung. Setiap produk kebijakan publik yang dihasilkan lembaga politik yang dialakukan secara demokratis pun tidak akan terhindar dari pro dan kontar dalam lingkungan   internal dan eksternal kebijakan tersebut. Laswell pernah menyatakan bahwa tidak ada satu kebijakanpun yang dapat memeberiak kepuasan bagi seluruh target kebijaka tersebut.  Apalagi kalau produk kebijakan itu mengurangi kadar demokratis dalam pembuatan dan pelaksanaannya.

      Akhirnya, semoga kebijakan publik yang sudah diputuskan tentang pemerintahan daerah yang di dalammnya mengatur tentang pilkada langsung sebagai amanat dari amandemen UUD 1945 dapat dilaksanakan dan diinterpretasikan dengan baik sehingga tidak mencederai niatnya dalam mengusung demokrasi lokal dalam format desentralisasi betuk devolusi--otonomi daerah. Pilkada langsung ini diharapkan tidak hanya an old one in a new bottle ,tetapi menjadi tonggak perkembangan reformasi politik lokal di Indonesia


G. Daftar Pustraka

Budiardjo, Miriam, 1994, Demokrasi di Indonesia: Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pancasila, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Budiman, Arief, 1986, Teori Negara. Kekuasaan dan Ideologi, PT Gramedia, Jakarta 

Faturohman, Deden dan Wawan Sobari, 2002, Pengantar Ilmu Politik, UMM Press, Malang.

Lay, Cornelis,2003, “Otnomi Daerah dan Ke-Indonesiaan” dalam Abdul Gaffar Karim (ed.), Kompleksitas Persoalan Otonomi di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Pratikno, 2003, Pilihan yang Tidak Pernah Final, Dalam Abdul Gaffar Karim (Ed.), Desentralisasi, , Kompleksitas Persoalan Otnomi Daerah di Indonesia, Pustaka Pelajar,Yogyakarta.

Riyadmaji, Dodi, 2003, Mengkritisi Pemikiran Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung, dalam Abdul Gaffar Karim (ed.), Kompleksitas Persoalan Otonomi di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Sinaga, Kastorius, 2003, Pemilihan Kepala Daerah Langsung Kota dan Kabupaten: Beberapa catatan Awal, dalam Abdul Gaffar Karim (ed.), Kompleksitas Persoalan Otonomi di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta

Sjafii, Inu Kencana, 1994, Pengantar Ilmu Pemerintahan, CV. Mandar Madju, Bandung.

Tim Pustaka Kendi, 2004, Desentralisasi dalam Prakrtek, tejemahan dari Henry Maddick,1961, Democracy, Decentralisation and Development.

Tricahyo,Ibnu, 2005, Undang-Undang 32 dan 33 tahun 2004. Pilkada Langsung, dalam Pelatihan DPRD Kabupaten Malang tanggal 18 dan 19 Januari 2005 di Batu.

Utomo, Tri Widodo W.,2004, Pilkada Langsung dalam Kerangka Reformasi Birokrasi: Beberapa Catatan Kritis, dalam Inovasi Online, vol.2/XVI/Nov.2004

_________________
*) Penulis: Drs. Deden Faturohman, MA

Sumber: Jurnal Legality

Jurnal Konstitusi, Volume 7, Nomor 3 - Menggagas Constitutional Complaint Dalam Memproteksi Hak Konstitusional Masyarakat Mengenai Kehidupan dan Kebebasan Beragama Di Indonesia

Jurnal Konstitusi ini membahas mengenai:

1. Penyelesaian Sengketa Kewenangan Lembaga Negara Oleh Mahkamah Konstitusi.
2. Tafsir Hakim Terhadap Unsur Melawan Hukum Pasca Putusan Mk Atas Pengujian UU PTPK.
3. Menanti Pelaksanaan Penahanan Dan Pidana Penjara Yang
   Lebih Humanis Di Indonesia.
4. Nilai-Nilai Filosofi Putusan Mahkamah Konstitusi Yang
   Final Dan Mengikat.
5. Prinsip Kedaulatan Rakyat Dalam Penentuan Sistem
   Pemilihan Umum Anggota Legislatif.
6. Akses Publik terhadap Informasi di Pengadilan.
7. Menggagas Constitutional Complaint Dalam Memproteksi
   Hak Konstitusional Masyarakat Mengenai Kehidupan dan
   Kebebasan Beragama Di Indonesia.
8. Pertanggungjawaban Presiden Dan Mahkamah Konstitusi.

Silahkan baca Jurnal Konstitusi selengkapnya di bawah ini:

NASKAH KOMPREHENSIF PERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945 Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002

Pertama, buku ini mampu memotret secara utuh dan lengkap pembahasan perubahan UUD 1945 yang dilakukan selama empat tahap perubahan sejak 1999 sampai dengan 2002. Sehingga dengan membaca buku ini, pembaca akan segera dapat memahami suasana kebatinan yang menjadi latar belakang filosofis, sosiologis, politis dan yuridis perumusan butir-butir ketentuan dalam UUD.

Kedua, penerbitan buku ini melengkapi segenap ikhtiar yang dilakukan bangsa ini dalam rangka mewujudkan supremasi konstitusi. Supremasi konstitusi dapat terwujud manakala masyarakat mendapatkan informasi yang cukup tentang bagaimana mengenal, mengerti dan memahami konstitusi sebelum kemudian sampai kepada fase implementasi nilai-nilai konstitusi ke dalam praktik kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Silahkan baca buku tersebut di bawah ini:

PENEGASAN SISTEM PRESIDENSIAL DALAM UUD 1945

Lembaga Kepresidenan hanya ada dan dikenal dalam suatu sistem pemerintahan negara yang menganut Presidensial. Secara teoritis Presiden berkedudukan sebagai kepala pemerintahan dan kepala negara, sehingga tidak dikenal adanya pemisahan kekuasaan antara kepala negara dan kepala pemerintahan. Didalam teori maupun praktek, organ kepresidenan terdiri dari Presiden dan Wakil Presiden.

Menurut Jimly Asshiddiqie, terdapat pembedaan tugas dan kewenangan antara Presiden dan Wakil Presiden. Tugas dan Kewenangan Presiden dan Wakil Presiden antara lain adalah: 1. kewenangan yang bersifat eksekutif atau menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan UUD 1945, 2. kewenangan yang bersifat legislatif atau untuk mengatur kepentingan umum, 3. kewenangan yang bersifat yudisial dalam rangka pemulihan keadilan yang terkait dengan putusan pengadilan misalnya: pengurangan hukuman, memberikan pengampunan atau penghapusan tuntutan, 4. kewenangan yang bersifat diplomatik yaitu menjalin hubungan dengan negara lain atau subyek internasonal dalam konteks hubungan internasional, 5. kewenangan yang bersifat untuk mengangkat dan memberhentikan orang dalam jabatan-jabatan kenegaraan. (Jimly Asshiddiqie, 2005 : 75)

Sedangkan Wakil Presiden menurut Jimly, berperan sebagai wakil yang mewakili Presiden, pengganti yang menggantikan Presiden, pembantu yang membantu presiden, pendamping yang mendampingi presiden, dan sebagai wakil yang bersifat mandiri. Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, secara konstitusional Presiden dan Wakil Presiden harus bertindak sebagai satu kesatuan subyek jabatan kepresidenan.

Secara implisit pengaturan kekuasaan lembaga kepresidenan terdapat dalam Bab III UUD 1945 setelah amandemen. Lembaga Kepresidenan memiliki posisi yang kuat dalam menduduki jabatanya. Hal ini memang sesuai dengan karakteristik sistem presidensial secara teoritik. (Jimly Asshiddiqie, 2005: 75)

Realitas yang terjadi bahwa masyarakat memandang jabatan Presiden dan Wakil Presiden dari segi ketokohan personal bukan institusi. Pada periode-periode awal berdirinya Republik Indonesia, personalisasi itu nampak dalam diri Dwi Tunggal Soekarno-Hatta, kemudian setelah Hatta mengundurkan diri, maka personalisasi nampak pada diri Presiden Soekarno, bahkan sampai kemudian dikukuhan dengan Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1963 tentang Pengangkatan Pemimpin Besar Revolusi Indonesia Bung Karno Menjadi Presiden Republik Indonesia Seumur Hidup. TAP MPR ini semakin memperlihatkan personalisasi dan kultus individu dari Presiden Soekarno sebagai Presiden Pertama Republik Indonesia. Bahkan mungkin sampai sekarang kultus dan personalisasi terhadap Presiden Soekarno masih nampak di beberapa kalangan rakyat Indonesia. Hal serupa terjadi pada saat Presiden Soeharto berkuasa, personalisasi dan kultus individu juga nampak. Salah satu keberhasilan membangun kultus individu dan personalisasi diri nampak dalam keberhasilannya berkuasa lebih dari 30 tahun.

Selama era pemeritahan Presidensial yang menunjukkan kultus individu dan personalisasi terebut, nampak terjadi apa yang disebut dengan ”pengerdilan” kedudukan dan fungsi dari wakil presiden. Fenomena mundurnya Muhammad Hatta, kemudian Wapres selama Orde Baru yang seolah-olah hanya menjadi ”ban serep” semata, adalah bukti nyata bahwa institusi kepresidenan harusnya ditata ulang, salah satunya adalah mengenai pembagian kerja diantara Presiden dan Wakil Presiden.

Personalisasi lembaga kepresidenan juga nampak dari pandangan umum yang hanya memandang bahwa lembaga kepresidenan adalah hanya terdiri dari Presiden dan Wapres saja. Padahal dalam praktek dilapangan, lembaga kepresidenan adalah terdiri dari banyak staf dan pembantu-pembantu Presiden. Jadi bukan hanya kabinet saja yang membantu presiden, namun juga staf-staf khusus yang merupakan orang-orang ahli, profesional dan kepercayaan presiden yang membantu presiden. Didalamnya juga terdapat pegawai-pegawai protokoler istana, Pasukan Pengawal Presiden (Paspampres).

Lebih dari itu, kordinasi pembuatan kebijakan seperti Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Presiden (Kepres) dan sejenisnya juga harus di tata ulang. Sebab selama ini pembuatannya sanga desentralistik dan parsial dalam arti dibuat oleh masing-masing departemen yang bersangkutan tanpa kordinasi dengan departemen lainnya. Setelah di paraf oleh Sekertariat Negara dan Sekertariat Kabinet, maka Presiden kemudian menandatanganinya. Dalam hal ini lembaga Kepresidenan belum mempunyai kewenangan dan tugas untuk mencerna dan menganalisa setiap PP atau Kepres atau peraturan lain dari menteri agar sesuai dengan visi dan misi presiden. Disinilah letak dari fungsi dan tugas lembaga kepresidenan yang terdiri dari staf ahli yang bertugas mereview dan menelaah semua produk hukum dibawah UU yang menjadi merupakan ranah kekuasaan eksekutif untuk membuat aturan operasional, sehingga arah dan langkah legislasi yang dilakukan oleh presiden maupun menteri-menterinya akan bisa tertata dengan baik. (Jazim Hamidi 2009 : 115)

Kasus teraktual yaitu permasalahan Legalitas Jaksa Agung yang di gugat oleh Yusril Ihza Mahendra, sebenarnya di satu sisi menunjukkan bahwa ada masalah serius dalam penguatan sistem Presidensial Indonesia. Ketidakjelasan legalitas Hendarman Supandji, apakah termasuk dalam anggota Kabinet atau bukan dan juga kapan berakhirnya masa jabatan seorang Jaksa Agung, sebenarnya adalah masalah serius dalam mekanisme negara hukum dan sistem presidensial yang dianut oleh Indonesia.

Dengan melakukan reposisi dan reformulasi lembaga kepresidena, maka akan jelas bagaimana Hubungan sistem dan Hubungan Kerja antara Presiden dengan Kejaksaan dan Kepolisian. Apakah hanya hubungan fungsional dan administrasi, ataukah hubungan hukum dan kelembagaan. Sebab selama ini, persepsi yang ada bahwa Kejaksaan dan Kepolisian berada di bawah kekuasaan Presiden.

Oleh karenanya maka gagasan tentang perlunya pengaturan mengenai lembaga kepresidenan memang diperlukan. Bukan hanya mengenai pembagian tugas Presiden dan Wapres, Kementrian Negara dan Dewan Pertimbangan Presiden saja, namun juga keberadaan Staf Khusus dan semua perangkat di lembaga kepresidenan juga perlu dilata ulang. Oleh karenanya perlu sebuah norma konseptual dan tekni yang akan mengatur mengenai hal tersebut agar tidak terjadi kerancuan dan tumpang tindih didalam lembaga kepresidenan yang sedang mengalami banyak perubahan ini.

Lembaga Kepresidenan adalah satu-satunya lembaga yang belum mempunyai payung hukum. Dibandingkan dengan DPR, DPD, MPR yang sudah memiliki UU Susduk, BPK yang sudah ada UU nya, MA, MK juga sudah memiliki, bahkan Kementrian dan Dewan Pertimbangan Presiden jua sudah memiliki, maka kebutuhan suatu produk UU yang mengatur tentang Lembaga Kepresidenan juga diperlukan. 

Selain itu hal ini juga untuk mencegah agar lembaga kepresidenan tidak menjadi ajang pembagian kue kekuasaan sehingga lebih profesional dan diisi oleh orang-orang yang ahli dibidangnya. Dengan demikian Presiden akan lebih memiliki visi dan misi yang lebih jelas dan terang dalam sistem presidential.

_________________________________

Penulis: Dody Nur Andriyan

Editor: Tim JLC

Sumber

Indonesian Parliament vs. Indonesian Constitutional Court

The Ninth Schedule of India:
An Alternative Solution for Indonesian Constitutional Balances?

The Ninth Schedule is a Constitutional provision of India which was drafted by the Nehru Government in 1952 granting Parliament the power to insulate any law from judicial review. The provision came into sharp focus as the political class tended to use it for all kinds of things.

According to this provision, none of the laws specified in the Schedule shall be deemed to be void, or ever to have become void, on the ground that it was inconsistent with any judgment, decree or order of any court or tribunal to the contrary. This meant that the laws figuring in the Ninth Schedule were not subject to judicial review.

The justification offered was that courts should not be allowed to get in the way of socialist policies such as land reform. Accordingly, all the 13 laws that were put in the Schedule in the first instance pertained to land reforms in various states. Presently, the number of laws in the Schedule has in the process jumped from 13 to 28.

Given it potential, successive governments have conferred the Ninth Schedule protection on a variety of laws, often chosen on consideration of political expediency. The reason why political parties again felt the need for the Schedule in the context of reservations was there recent verdict of the Supreme Court extending the creamy layer rule to SCs (schedules castes) and STs (schedules tribes).

The condition which I have illustrated above is quite similar with today issues where Indonesian Parliament want to have it. It was happen because many provisions of Act which have been enacted by Parliament were declared unconstitutional as judicial review petition came before the Indonesian Constitutional Court. At least several provisions from eight different Acts have been declared unconstitutional by the Court evey year. Even there were two decisions which had nullified a whole provision of its Act since three years back, namely the Electricity Act and the Truth and Reconciliation Commission Act. Therefore, the parliament felt uncomfortably with the decisions of Indonesian Constitutional Court who did not count an effort of legislators struggling and debating when they were making a Law.

Due to that condition, I was not very surprise when one of my faculty Professors invited and informed me that there were delegations from the Legislation Body of Parliament of Indonesia who came to share a comparative legislation in India last month. Fortunately I met and participated in the discussion meeting between Indonesian delegations and Professor of Laws from Delhi University, thus I knew what they were discussing inside.

One of the interesting questions rose in that discussion was the question regarding the legislation system in India to preventing the enacted laws by Parliament applied for judicial review before the Court. In that time, the representative professor just answered the question with a briefly explanation. They didn’t explained about the Ninth Schedule which I have explained before or may be I can say that they were all forget about this provisions.

It is great news for Indonesian Legislator, isn’t it? Finally, there is an example of balancing system in another country which can prevent all the laws totally applied for judicial review. If you think so, it means that you have to consider once again whether this system can be used for Indonesian judicial system in the future.

The reason why we should consider more for that system is because of persisting with its assertive mode vis-a-vis the legislature, the Supreme Court of India who has an authority to deal with judicial review application said on this week that laws put in the Ninth Schedule after April 1973 cannot escape judicial scrutiny if they appeared to breach citizenship’s fundamental rights or undermine the basic structure of the constitution.

In articulating the test of legality of ninth schedule laws, the Supreme Court of India virtually carved out the fundamental among the fundamental rights that form the basic structure of the Constitution and hence, inviolable. Moreover, a nine-judge constitutional bench of the court said right to equality, right to freedom of speech and expression with all their extended in interpretations form the core of the Constitution, which could by no means be violated by Parliament’s amending power.

The court took the extended interpretations of the fundamental rights as an integral part and demonstrated it by examples their vitality to the system of governance in the country. The legislature, depending on the situation, can limit it, but cannot pass a law totally abrogating it and the moment they pass such a law, it will the protection of the ninth schedule.

Conferring Parliament unlimited power the legislate even if it meant defeating the fundamental rights would translate into a licence to enact laws in the name of giving shape to the social justice principles under the Directive Principles, even if it practically breached fundamentals of Constitution that also incorporated social interest clause.

So, there is no way to adopt this system into Indonesian constitutional system. Because of those Court’s decisions, a brighten hope for Indonesian legislator has just gone by the wind. But please think more, since the decision is still debatable among Indian law expertise, it means there is a chance to bring the system with a little modification into Indonesian constitutional system. A senior advocate and former solicitor general of India, T. R. Andhyarunija, said that the latest judgment of the Court does not really break new ground as this was already decided by the Court in 1980 in Waman Rao’s case. Therefore, the latest judgment should not affect Indian Parliament’s power to amend the Ninth Schedule materially.

Finally, if you are in the same boat as Parliament’ thought who thinks that there should be a more restriction for Constitutional Court regarding to its decision authority which some Indonesian legal prominent said that the decree of the Court was often “ultra petitum”, adding the provision such kind of the ninth schedule into Indonesian constitution can be an alternative way despite to review the provisions of Constitutional Court either in 1945 Constitution or Law No. 24 of 2004 on Constitutional Court.

I hope Indonesia could find the best way to establish his constitutional system in the future days.

*Pan Mohamad Faiz | Presently he is a legal and constitutional law observer as well as an active op-ed writer in many National Newspapers and Journals. Moreover, he is appointed as a Judicial Assistant and Speech Writer of the Chief Justice of Indonesian Constitutional Court (Mahkamah Konstitusi).

_______________________

Sumber : faizlawjournal.blogspot.com